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全球農業發展現況與展望

許楓靈

自2003年起國際食品價格再度上揚,價格的波動幅度也隨之劇增,而盱衡糧食價格的攀升,將對農業體系帶來嚴峻的衝擊。因此,觀察全球農業的發展現況,本研究依據FAO相關研究報告,並就全球糧食價格、農產品生產消費,以及農業生產要素的變化進行探討,期提供背景資訊,以釐析近年全球農業發展的脈絡,並藉由外在觀點,提供我國未來農業發展的參考方向。

半世紀來,全球糧食生產已有豐碩成長。為了供應2050年90億的預估人口及維持農業的永續發展,未來農業發展目標已不再單純只是加強生產,而是需要於地景生產、農村發展、環境保育、社會正義及糧食消費等更複雜的關係間做最適的資源分配,並透過研擬適當政策,以進行土地的永續利用及提高農業生產效率(李宜映、楊玉婷,2010)。聯合國糧農組織(Food and Agricultural Organization, FAO)指出,政策制定及集中治理的方式已逐漸受重視,但科技私有化的趨勢,也使得農業未來的經營環境更趨複雜。

依據OECD與FAO聯合編寫的「2013~2022年農業展望」,未來十年農產品的實際價格將上漲一至三成,其中玉米飼料和蛋白粕每年平均上漲3~5%,牛肉、豬肉、禽肉和奶粉將分別上漲13%、16%、21%,以及9~11%。

全球糧食價格發展

過去數十年間,農漁商品的價格大致呈現下跌趨勢,惟自2003年起,國際食品價格再度上揚,同時價格的波動性也大幅度增加。糧食價格的攀升對全球糧食及農業體系帶來衝擊,包含:各國間糧食安全意識攀升,增加恐慌性糧食搶購或主要穀物儲備,帶動飼料、糧食及非糧食用途農業原料需求、對土地、水及其他資源的爭奪加劇、價格波動劇烈造成農業生產與農業政策嚴峻挑戰等。

依據FAO統計資料,近年食品實質價格已經連續十年以上高於以往低點,這是過去50年裡,主要商品實質價格經歷過的最長一次週期性上漲。雖然國際食品價格在2011年最高值後已略有回落,但仍遠高於歷史平均值。各項食品中,以食糖、食用油和穀物價格於2011年初漲幅最大,又以食糖價格的波動性最高,肉類價格則漲幅最小,波動也不明顯。

FAO歸納出2003年迄今國際糧價上漲的原因如下(FAO, 2011):

  1. 天災迭起,如澳洲2005~2007年間大旱,導致小麥產量及貿易量下降;2010年前蘇聯國家發生的異常高溫,以及2012年美國玉米產區與多數歐洲區域發生乾旱影響作物生產。
  2. 能源消耗增加與各國生質能源政策,包含:關稅、補貼、使用比例強制規定等的推動,導致玉米及植物油的需求上升。
  3. 美元貶值,造成以美元計價的糧價上漲。
  4. 部分開發中大國長期經濟增長,帶動石油及化肥價格上漲壓力,推升作物生產成本(如灌溉水泵、機械)和運輸成本。
  5. 飲食多樣化造成肉類需求成長,促使家畜飼料需求增加。
  6. 近30年生產投資減少,造成20年來穀物增產緩慢,尤其是大米和小麥。
  7. 投資組合多樣化和投機行為,導致農產品期貨市場需求出現增長。
  8. 農糧庫存量偏低。
  9. 各國政府採取出口禁令和大規模採購等貿易政策,促使生產者囤貨惜售、貿易商增加庫存,而消費者則紛紛參與搶購。

依據OECD與FAO聯合編寫的「2013~2022年農業展望」,國際農產品價格預估於未來十年間仍將繼續保持高位,主要係因人口與經濟的持續增長將帶動消費量成長,生質燃料的使用量也將繼續增加(取決於生質能源政策及油價變動),使得農糧需求量與價格將持續上漲。加上自然資源有所侷限,包含:淡水資源日益短缺、耕地愈來愈少、土地質量日益下降等不可逆轉因素,以及氣候日益劇烈等變數影響,糧食增產速率減緩,加深糧價下跌的難度,未來十年農產品的實際價格將比前十年平均水準高出一至三成。其中,玉米飼料和蛋白粕的實際價格將平均每年上漲3~5%,牛肉、豬肉、禽肉和奶粉將分別上漲13%、16%、21%及9~11%,水產品上漲9%,生質柴油和生質酒精大約上漲16~32%。於蔬菜、水果及花卉作物,受惠於人均收入增長、消費結構變化與技術改良精進影響,產量與產值亦將穩定上升。

近年農產品生產概況

全球農產品產量自1960~1980年間呈現成長趨緩態勢,近十年間才再度走揚,主要應歸功於農產品與食品價格上漲的刺激,但畜牧業總產量在過去十年間的成長卻幾近停滯,其原因可能是畜產品價格漲幅不如農作物所致。從人均產量成長情形觀察,亦可發現類似的變化趨勢。但在農業生產成本上漲、資源限制,以及環境壓力加大等因素影響下,未來各地區農業產量的成長速度有可能皆將趨緩。

(一)農作物

以主要農作物總產量觀察,2011年全球農作物總產量達54億公噸,其中穀物產量為25.87億公噸(47.8%);其次為蔬菜和瓜類10.88億公噸(20.1%);塊根和塊莖8.07億公噸(14.9%);水果(不含瓜類)6.38億公噸(11.8%);油料作物1.79億公噸(3.3%);豆科作物0.68億公噸(1.3%);纖維作物0.31億公噸(0.6%);堅果0.14億公噸(0.3%)。另外,2011年油料作物、堅果、蔬菜與瓜類作物,以及水果之產量較1976年分別成長356%、319%、272%及134%,其餘作物成長率則在49~77%之間。但以農產品整體產量觀察近年產量成長,則有趨緩的情況。

從收穫面積來看,2011年全球農作物總收穫面積(不含花卉)達12.64億公頃;其中穀物收穫面積遠高於其他作物,為6.98億公頃(55.2%);其次為油料與豆類作物,分別為2.72億公頃(21.6%),以及0.78億公頃(6.2%),其餘作物比重皆在4.5%以下。與1976年相比,除油料作物收穫面積成長明顯,其餘作物面積成長呈現趨緩態勢,穀物收穫面積,甚至皆小於1976年之水準。

(二)生質燃料

此外過去十年裡,生質燃料已成為農產品的最大新興需求與影響穀物商品價格的市場面基本要素。生質燃料的生產在過去10~15年裡快速擴張,使其對農產品的需求不斷增加,此情形在美國、巴西和歐盟最為明顯。至2012年,生質酒精生產已消耗巴西50%以上的甘蔗產量、消耗美國近40%的粗糧產量;生質柴油之生產則消耗了歐盟近80%的植物油產量。近年生質燃料部門的增長主要是政策驅動所致,如強制政策、混合燃料獎勵或補貼,以及各類支持性貿易政策,除此之外,石油價格上漲於刺激需求方面也扮演了重要的角色。而未來十年,全球酒精產量平均將依每年4%的速度成長,較近十年成長70%至1,680億升,其主要作物來源包含甘蔗29%,植物油15%與粗糧12%,並以美國、巴西和歐盟為前三大生產國。全球生質柴油產量之成長將比酒精更為迅速,以平均每年4.5%的增幅,成長至2022年410億升,亦以歐盟為最主要的生產和消費國,阿根廷、美國、巴西、泰國和印尼為重要產銷國家。預估至2022年,開發中國家的生質柴油總產量將達到140億升,且各國生質柴油消費都將由政府政策驅動,而非受商業利益驅動引起(OECD/FAO, 2013)。

於畜產品部分,隨著養殖成本的下降,飼料和草料供給的改善,以及對未來需求的看好,畜產品利潤率再度回升,刺激畜產品供給和存量穩步增加。生產者為了維持利潤率和盈利能力,將逐步小幅度地提升產量。由於生產率的提高,以及基因改良、動物保健和餵養方式的改進,開發中國家肉類產量將持續成長,至2022年開發中國家的肉類產出將占全球新增產出的八成,其中豬肉和禽肉的生產,將較牛肉及羊肉的生產週期變短而技術進步更快。然而受到能源和飼料成本上漲、更高的經營成本、日益增加的土地壓力(有限土地用於作物種植還是畜牧養殖),以及水資源短缺等因素的影響,全球肉類產量成長率將由近十年的2.3%下降至1.6%。另外,未來肉類生產率的提升將更加依賴研發投入和技術創新,而不僅是就現有技術加以推廣。

乳製品部分,預估2022年全球產量將增加1.68億噸,其中70%來自已開發國家,僅印度和中國便占所增加產量的40%。受到已開發國家水資源的短缺、適宜畜牧土地面積的減少,以及環境保護限制導致生產成本提高等因素,全球乳製品產量成長速度將於未來十年內放緩,年平均成長率僅將達到1.8%,較近十年2.3%為低。

水產品部分,全球漁業產量預估以每年8%的成長率持續增長,至2022年達到18,100萬噸。由於各國漁業管理法規要求落實改善漁業資源管理方式、減少漁業廢棄物及復育部分魚類資源,全球漁業捕撈量成長率將放緩至5%。水產養殖量則持續增加至8.5萬噸,成長率亦從近十年的6%下降至2.4%,成長率趨緩的原因主要是來自於理想的養殖地點減少,以及魚粉、魚油和其他飼料成本及能源成本的逐漸上升。雖然如此,水產養殖業仍將是水產品成長最快的部門之一,2022年在漁業總產量中所占比重將從近十年的41%提高到47%。

在全球耕地資源受限、水資源爭奪加劇之下,提升農業生產力與減少糧食損耗和浪費,將有助於糧食供應量的改善。

全球主要區域糧食生產、消費及淨出口概況

依據FAO 2013年大會報告,自2000年以來,全球主要區域糧食淨產量以拉丁美洲及非洲撒哈拉以南地區增長近40%為最高,亞洲和中東地區產量增長30%次之,東歐及中亞產量則增長近25%,正成為全球主要的供應來源。相反地,北美地區農產品產量自2000年以來僅成長15%左右,而西歐地區的產量則幾乎處於停滯狀態。

儘管糧食價格高漲,但多數新興國家和發展中國家因為收入快速增長,為人均糧食消費的成長提供了有力的支撐。各區域間,以東歐及中亞地區人均糧食消費量成長幅度最大(22%),其次為拉丁美洲和亞洲(20%)。非洲撒哈拉以南地區的人均消費量於2000~2006年為成長,但之後價格的持續上漲似乎阻礙了消費量的進一步成長,使得該地區人均消費量至2012年僅較2010年成長3%。北美及西歐地區由於消費水準已經處於高位,故人均糧食消費量在北美幾乎停滯不前,在西歐則呈下降趨勢。

自2000年以來,主要農產品的全球貿易格局已出現大幅變化,貿易數據的背後隱含著各地區產量與消費趨勢的相互消長。由於產量大幅增長,拉丁美洲的淨出口(出口額減去進口額,以美元固定價格計算)成長幅度較其他地區表現最為強勁,同時消費量也呈持續增長。北美雖仍位居全球第二大淨出口地區,但其主要原因並非來自產量增加,而是該區域消費量出現停滯所致。東歐及中亞地區,似乎正逐漸自淨進口方轉為淨出口方,而西歐地區則穩定保持為淨進口方。隨著人口增長速度高於國內糧食供應速度,非洲撒哈拉以南地區淨進口額逐漸增加。中東及北非地區則因糧食產量難以跟上消費需求的增長,進口額快速成長,使其正在成為重要的淨進口方。但淨進口額增長最快的是亞洲其他地區,特別是中國。

農業生產的展望與挑戰

(一)各區域農產需求與生產預測

1960年代末迄今,由於全球人口成長趨緩,加上達到正常每日糧食消費量的人口已占全球人口相當高的比例,每人每日糧食消費量的增長有其限度。另外,缺乏食物地區的貧窮人口,因為太過貧窮,恐怕無法負擔更多食物的消費或帶動糧食生產,將糧食需求潛力轉換為實際需求,故過去數十年農業增加的產量恰足以供應需求的成長。

依據FAO對全球2050年農業產量的預測,由於未來上述情境仍將存在,加上2030~2050年已開發國家人口增長率將減為零,使得農作物與畜產品需求成長將進一步較過去趨緩。2005~2050年之農畜產品年平均需求成長率將為往年的一半,至1.1%,又以開發中國家減緩的情況最為明顯,尤其是中國。但農產需求仍有可能反轉,變數則係來自於能源市場是否影響生質燃料需求,並帶動農產品生產。若以每人糧食消費量觀察各區域消費量的變化,每日攝取量低於2,700千卡的國家,未來將較每日攝取量超過2,700千卡的國家更具人均消費增長潛力。由各項數據可知,以往中國對於全球需求的成長具有舉足輕重的影響力,1970~1990年間,開發中國家人均消費成長率約為每年1.6~1.9%,如果排除中國,則成長率僅約0.8~0.9%。原因係1979~1981年代,中國每人每日糧食攝取量僅為2,175千卡,但由於其至2005~2007年已達到2,970千卡,故在未來上述「中國效應」情況將逐漸消失。

以全球角度來看,全球農業生產等於消費,故上述關於全球需求成長的預測,也適用於全球生產。然而,個別國家或區域的成長率將有所不同。開發中國家農業生產的成長率一直稍低於消費,使其農產品進口成長始終高於出口,逐漸侵蝕其農業貿易盈餘(農作物和畜產品,不包括漁業和林業產品),導致1970年代後期以來的農業貿易呈現赤字。在未來因為需求的增長逐漸放緩,開發中國家的農業生產成長率將有機會不再低於需求。

(二)資源限制

全球土地面積132億公頃,其中12%(16億公頃)已用於農作物種植、28%(37億公頃)為森林用地,35%(46億公頃)為草原和生態林地等生態用地,低收入國家的土地約占22%。過去50年間,全球淨耕地面積已經增長12%、灌溉面積增加了一倍,多數以犧牲森林、溼地和草原棲息地為代價。而在易使用的土地資源中,多數已被開墾或用於生態或經濟等重要用途。因此,未來可進一步擴大的耕地面積有限,僅南美洲和非洲撒哈拉以南的部分地區尚具一定擴增潛力(FAO, 2011)。此外,現行農地面積約有25%出現重度退化,而氣候變化又使形勢雪上加霜。由於未來農業的新增土地多數存在交通不便或品質較差的問題,須投入於基礎設施建設才能用以農業生產,同時也將面臨和城市擴張、工業發展、環境保護區和娛樂設施等其他經濟用途進行土地爭奪的情況。

與此同時,水資源的爭奪亦在不斷加劇,目前全球四成以上農村人口生活在缺水地區,且由於農業領域正在加大地下水的抽取,部分重要含水層已經枯竭。地表水和地下水也因農業灌溉的影響,水質正在惡化,並發生灌溉地鹽化問題,加上生活用水及工業用水之間的爭奪加劇,使許多國家和流域面臨缺水問題,不僅影響灌溉供水量,更提高了新集水區和分流區的邊際成本,以及日益嚴峻的環境挑戰。目前,農業用水約占全球用水量70%以上,預期至2050年,該比例將減至40%,愈來愈多國家或地區正面臨著極度水資源短缺,其中近東、北非和南亞的多數國家不僅面臨缺水問題,同時也面臨著土地短缺問題。各地區中,尤以沿海區域、地中海流域、近東及北非,以及乾旱的中亞地區迫切需要進行水資源管理技術的投資,因其農業受到水資源短缺的影響將較其他地區更為嚴重。

(三)改善農業生產力與減少損耗浪費

歸功於技術進步、人力發展及基礎設施的改善,未來農業生產力將持續以2.2~2.5%的年平均成長率增長,並以開發中國家更具生產潛力。以非洲撒哈拉以南地區為例,於2005年,其作物生產僅為潛在生產力的24%。若能藉由各項措施,例如:協助女性農民及其他小農公平的獲得生產資源的機會,便能提升該區域的農業生產力,使其對全球的農作物供應產生顯著影響,從而有助市場平衡及商品價格。另外,FAO指出,全球糧食損耗和浪費約占穀物總產量30%,占塊根作物、水果和蔬菜總產量40~50%,占油籽總產量20%,占水產品總量30%。於中、高收入國家,糧食浪費主要出現在消費階段,而在低收入國家,則是在糧食供應鏈的早期和中期。如能減少糧食損耗和浪費,亦將有助於糧食供應量的改善。

多面向的解決途徑

透過農業技術的改良與精進、新興國家與開發中國家對於農業生產的投資日益增加,使農產品的供給量有機會不斷向上推升。然由於全球可增加農地面積有限、土壤品質劣化、可利用水資源減少、氣候變遷等挑戰,都使得產量成長幅度趨於緩和。尤其近年全球暖化造成極端氣候型態發生頻率與強度提高,短期可能增加農戶栽培成本、產品損耗與降低品質,長期對於多年生作物的影響,例如:果樹則尤為嚴重,需提早研發因應對策。

從積極的角度看,透過新技術、更好的農業操作和擴大耕地面積來提高作物產量,與減少供應鏈過程中的損耗仍有很大改善空間,若能持續挹注研發投資,並儘量降低開墾所帶來環境的負面影響,透過較佳農業管理措施、適當的商業與技術調控機制與強化農業創新與研究,將是最好的解決之道。

(作者為台灣經濟研究院副研究員)

參考文獻

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  2. FAO(2011),The State of the World's Land and Water Resources for Food and Agriculture - Managing Systems at Risk
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  4. FAO(2013),The State of Food and Agriculture
  5. FAOSTAT
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  7. 李宜映、楊玉婷(2010),全球農業的重要百大問題。