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循環經濟與臺灣廢棄物法規之現況探討

台灣經濟研究院/楊舜堯 助理研究員

循環經濟的思維包含源頭製造之重新設計、延長產品壽命以及回收再利用等概念,由於涉及廢棄物再利用議題,執行上必須考慮到廢棄物處理與汙染防治等問題,因此除了政策推動,亦須有相關法令依據,以促使廢棄物能有效轉換為有價值資源達到循環之目標。有鑑於此,本文參考德國、日本法規架構,並與我國廢棄物處理與資源回收相關法規進行比較及探討。

循環經濟為近年的熱門議題,其強調由過去「開採、製造、使用、丟棄」的線性模式,轉變為「資源可持續回復與再生」之循環模式,目前推動循環經濟較活躍的國家包含:荷蘭、德國、丹麥、中國及日本等。臺灣90%以上之能源、肥料、飼料與60%以上之食物由進口輸入(黃育徵,2017),為高度仰賴進口國家,若發展循環經濟將廢棄物轉換為可利用資源,能減少臺灣對進口原物料之需求、產生經濟價值,同時降低環境危害。因此,蔡英文總統於2016年的就職演說中,表示將循環經濟列為「五加二產業創新」政策之一正式推動,各政府單位也陸續提出發展循環經濟政策,如經濟部成立「循環經濟推動辦公室」與農委會推動「農業循環經濟」等,推動我國發展循環經濟。

循環經濟的思維包含源頭製造之重新設計、延長產品壽命以及回收再利用等概念,由於涉及廢棄物再利用議題,執行上必須考慮到廢棄物處理與汙染防治等問題,因此除了政策推動,亦須有相關法令依據,以促使廢棄物能有效轉換為有價值資源達到循環之目標。目前國際上為推動循環經濟政策而制定專法的國家,包括德國的《循環經濟法》與日本的《循環型社會促進法》,與臺灣目前分別推動之《廢棄物清理法》與《資源回收再利用法》之架構略有不同。本文將參考前述國家之法規架構,並與我國廢棄物處理與資源回收相關之法規進行比較及探討。

在廢棄物管理的法規架構層面,德國與日本以具有環境保護精神與循環概念的法規作為廢棄物管理母法規,包括德國之《環境責任法》與《循環經濟法》,以及日本之《環境基本法》與《循環型社會促進法》。

德國循環經濟法規架構

德國是歐洲最早提出「循環經濟」一詞的國家,其最早在1972年頒布第一部有關廢棄物處理法律《廢棄物處理法》(Abfallbeseitigungsgesetz-AbfG),後續德國思考應從源頭控管廢棄物生成,於是逐漸衍生出循環經濟的概念,並在1994年公布《循環經濟與廢棄物法》(Kreislaufwirtschaft und Abfallgesetz- Krw-/AbfG),到現在法規已演變為《促進循環經濟與廢棄物友善環境管理法》(Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen),簡稱為《循環經濟法》(Kreislaufwirtschaftsgesetz- KrWG)。

德國管理廢棄物的法規是以《環境責任法》(UmweltHG)作為法規架構基礎,架構可以分為兩個部分(圖1),第一部分為《循環經濟法》、《廢棄物處理查核條例》、《廢棄物處理企業條例》及《歐盟廢棄物目錄條例》等一般通則性法規,第二部分則以《循環經濟法》為主軸,往下分為管理不同廢棄物之專法、廢棄物處理法規以及廢棄物運輸法規(環境、自然保育及核能安全部,2018)。在廢棄物專法的部分,德國依據國內廢棄物性質,分為城市廢棄物、廢油、報廢車輛及生物廢棄物等,再以此制定專法如《城市廢棄物條例》、《廢油條例》、《報廢車輛條例》,以及《生物廢棄物條例》與《動物副產物清除實施條例》等不同法規。此外,德國為歐盟成員國之一,基於「歐盟法優先適用效力」(Anwendungsvorrang)中歐盟法優先於會員國法之原則(陳麗娟,2016),德國的廢棄物法規內也包含歐盟所公布之法令,如《歐盟廢棄物目錄條例》等,作為相關執法依據。

圖1、德國循環經濟法規架構

▲ 圖1、德國循環經濟法規架構。
資料來源:本研究繪製(2019)。

日本循環型社會法規架構

儘管概念與目前國際所謂的循環經濟不完全相同,日本仍為亞洲最先推動循環經濟的國家,並針對資源循環制定法規。日本為了應對環境變遷與國家資源有限之狀況,於是在2000年以《環境基本法》作為母法,推出《循環型社會促進法》,促進日本社會發展成循環型社會。

在法規層面,日本以《環境基本法》與《循環型社會促進法》作為推動循環型社會之母法規(圖2),《循環型社會促進法》以《環境基本法》為基本原則,確立政府、產業及公民等角色所須遵守之責任,定義廢棄物種類,並設定日本政府須執行之政策方向與內容。《循環型社會促進法》往下再分為《廢棄物處理法》與《資源有效利用促進法》兩法規。與臺灣《廢棄物清理法》及《資源回收再利用法》概念類似,日本《廢棄物處理法》設立目的為限制廢棄物產生與處理方式,定義廢棄物種類,並將廢棄物分為產業廢棄物與一般廢棄物。《資源有效利用促進法》方面,則以3R(Reduce、Reuse及Recycle)為核心,規範如何進行廢棄物回收之概要性內容,目前以工業與都市廢棄物為主要管理內容。此外,日本依據不同廢棄物種類與產業性質制定《容器包裝回收再利用法》、《家電回收再利用法》、《食品回收再利用法》、《建設資材回收再利用法》、《汽車回收再利用法》、《小型電子設備回收法》(郭乃文,2016)等專法,最後,亦訂定《綠色採購法》以鼓勵業者投入綠色生產。

圖2、日本循環型社會法規架構

▲ 圖2、日本循環型社會法規架構。
資料來源:日本環境省(2013)。

臺灣以清理廢棄物與防止環境汙染為目的之《廢棄物清理法》為主要法規,德國及日本以強調減少廢棄物與資源循環之《循環經濟法》為母法規;而德國與日本以廢棄物之種類制定管理專法,臺灣則由不同政府部門制定廢棄物專法。

臺灣廢棄物法規架構

相較於德國與日本,臺灣目前尚未針對「循環經濟」制定專法。針對廢棄資源,臺灣以《廢棄物清理法》(簡稱《廢清法》)與《資源回收再利用法》(簡稱《資再法》)作為廢棄資源管理法規之母法規,兩者分別從廢棄物與再生資源的角度管理廢棄資源(環保署,2016),其主管機關皆為環境保護署。《廢清法》之立法目的為以清除廢棄物與改善環境衛生,本法內容包含廢棄物定義與分類、主管機關權責、獎勵及處罰等;《資再法》之立法目的則為減低廢棄物產生與促進物質回收再利用降低環境負荷,法規內容架構為規範本法總則、源頭管理、運作管理及獎罰制度。

儘管目前已經有《資再法》作為廢棄物再利用法規基礎,但目前為止仍以《廢清法》為我國管理廢棄資源之主要法規。在我國廢棄物處理法規的發展脈絡上為《廢清法》較早設立(1974年),整體法規內容相較於2002年制定之《資再法》完整,而且《廢清法》持續更新至今,《資再法》更新至2009年後即未再更新。除此之外,《廢清法》內容包含廢棄物再利用之條文,與《資再法》概念重疊且內容以《廢清法》較為具體,因此目前我國之廢棄物處理與再利用之法規是以《廢清法》為主軸。

從《廢清法》與《資再法》延伸至子法規架構(圖3),兩者針對不同類型廢棄資源,由不同主管機關制定法規與執行(表1)。《廢清法》將廢棄物分類為一般廢棄物與事業廢棄物,一般廢棄物之回收、處理及再利用等辦法,由中央主管機關環保署制定,事業廢棄物再利用則由各產業主管機關制定管理辦法,如:農委會主管之《農業事業廢棄物再利用管理辦法》、交通部主管之《交通事業廢棄物再利用管理辦法》,以及經濟部執掌之《經濟部再生資源再生利用管理辦法》等共12項法規,並於在2018年制定之《共通性事業廢棄物再利用管理辦法》管理共通性事業廢棄物。《資再法》則以「再使用」與「再生利用」作為分類,制定《再生資源再使用管理辦法》與《再生資源再生利用管理辦法》,並同樣由各目的事業主管機關分別制定,如:《農業再生資源再生利用管理辦法》與《經濟部再生資源再生利用管理辦法》等共七項法規。

圖3、台灣廢棄物管理法規架構

▲ 圖3、臺灣廢棄物管理法規架構。
資料來源:環保署(2016)、本研究繪製(2019)。

 

▼ 表1、各主管機關於事業廢棄物再利用之權責分工

各主管機關於事業廢棄物再利用之權責分工
資料來源:環保署(2016)。

各部會制定之《事業廢棄物再利用管理辦法》與《再生資源再生利用管理辦法》之狀況如同《廢清法》及《資再法》,惟前者之法規內容較為完備與具體。且《事業廢棄物再利用管理辦法》公布該產業下主要的事業廢棄物種類、再利用方式以及再利用者資格條件,例如:《農業事業廢棄物再利用管理辦法》到2019年2月27日為止,已公布禽畜糞、農業汙泥、菇類培植廢棄包、羽毛及畜禽屠宰下腳料等共11項事業廢棄物,《經濟部事業廢棄物再利用管理辦法》則列出煤灰、廢木材及廢白土等共50項事業廢棄物,此外,針對由兩個以上目的事業所產生同種類之事業廢棄物,由《共通性事業廢棄物再利用管理辦法》進行管理,目前已公告八種共通性事業廢棄物:廢鐵、廢紙、廢玻璃、廢塑膠、廢單一金屬、廢水泥電桿、廢廚餘及廢食用油,然而,各《再生資源再生利用管理辦法》則未制定相關具體措施與公告再生資源再生利用項目。藉由前述可知,臺灣目前以《廢棄物再利用管理辦法》為主,並由各產業主管機關管理各類廢棄資源之再利用方式。

法規比較與探討

在廢棄物管理的法規架構層面,德國與日本以具有環境保護精神與循環概念的法規作為廢棄物管理母法規,包括:德國《環境責任法》與《循環經濟法》,以及日本《環境基本法》與《循環型社會促進法》,我國則以《廢棄物清理法》與《資源回收再利用法》分別從廢棄物處理及回收兩個角度進行管理(表2),且臺灣目前以清理廢棄物與防止環境汙染為目的之《廢清法》為主要法規,相較於德國及日本以強調減少廢棄物與資源循環之《循環經濟法》為母法規不同。我國學者專家過去亦曾討論過合併《廢清法》與《資再法》之議題(陳雄文,2005),但因為非法棄置與違規事件頻傳,使管制成為必要手段,因此持續保留《廢清法》與《資再法》(呂雪彗,2017)。然而,循環經濟之概念強調產品重新設計,以利後續產品生命末期之回收再利用,並且能成為具有價值之商業模式,若以臺灣目前《廢清法》為主的概念,對於發展循環經濟是相對較不友善的環境。

▼ 表2、臺灣、德國及日本廢棄物法規架構比較

臺灣、德國及日本廢棄物法規架構比較
資料來源:本研究整理(2019)。

臺灣與德國及日本之廢棄物法規另一點之差異為廢棄物專法制定方式不同,德國與日本以廢棄物之種類制定管理專法,而臺灣則由不同政府部門制定廢棄物專法(表2)。臺灣的優點在於各主管機關清楚產業情況下,制定管理辦法並公告各產業之主要廢棄物品項,方便進行管理。然而這種模式可能產生之問題,則是當同種類或同性質廢棄物從不同產業產生時,便會出現負責之主管機關不同、廢棄物歸類也不同之情形。若以廢棄高麗菜葉為例,從農地生產、經過果菜市場與零售量販、最後進到家庭與餐館等,在不同生產或加工階段產出廢棄高麗菜葉將被歸類為不同廢棄物,並由不同主管機關管理(表3)。此外,不同主管機關在管理同性質廢棄物時,也有可能產生對法規解釋出現落差之情況。為此,環保署在2018年制定《共通性事業廢棄物再利用管理辦法》,公告廚餘與廢鐵等八種共通性事業廢棄物之再利用方式,以解決部分跨部門管理之問題。儘管如此,或許仍無法完全解決同性質廢棄物之分類管理之問題,如同樣屬於生物性廢棄物的果菜殘渣、植物性廢渣及廚餘等,在分類上分別為農業事業廢棄物、經濟部事業廢棄物及共通性廢棄物,仍受不同主管機關管理,且設有不同的汙染防治條件。由於循環經濟提倡產業共生與能資源交流等議題,勢必涉及跨部門合作,因此,若由不同主管機關分別制定專法,欲投入廢棄物再利用業者較難以遵循,相對較不利於我國整體循環經濟產業發展。

▼ 表3、以高麗菜葉為例之廢棄物種類與管理權責分配

以高麗菜葉為例之廢棄物種類與管理權責分配
資料來源:本研究整理(2019)。

在我國政府與民間皆有推動循環經濟發展的意識下,完整法規配套措施相對重要。德日兩國的法規是以《循環經濟法》與《廢棄物專法》為架構,使各項廢棄物較易於跨產業間之流動,容許資源再生利用上較大的市場發展空間。惟我國法規已在資源回收再利用的層面上具有相當基礎,因此,在《廢清法》與《資再法》同時續存之情況下,或許能考慮將《廢清法》有關再利用之條文移至《資再法》,使《資再法》成為廢棄資源再利用之主要法規,並且以汙染防治為前提,依照不同廢棄資源性質制定專法,以解決目前跨部會合作之限制,促進臺灣循環經濟產業發展。

參考文獻

  1. 陳雄文(2005),“廢棄物清理法與資源回收再利用法二法合一修正構想”,資源化產業資訊,第23期,頁2~4。
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  6. 呂雪彗(2017),“二法合一、另立專法……短期沒希望”,工商時報,https://www.chinatimes.com/newspapers/20170613000042-260210
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  8. 行政院(2018),“推動循環經濟―創造經濟與環保雙贏”,https://www.ey.gov.tw/Page/5A8A0CB5B41DA11E/12c0a2b8-485d-49d7-ba9e-a9a10b82828e
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  10. 德國聯邦環境、自然保育及核能安全部網站(2018),https://www.bmu.de/themen/wasser-abfall-boden/abfallwirtschaft/abfallrecht/national/#c43277
  11. 日本環境省(2013),「循環型社会形成推進基本計画の概要」。
  12. 日本環境省(2018),環境白皮書/循環型社會白皮書/生物多樣性白皮書。