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從美國農業科研計畫檢視我國農業科專推動機制

台灣經濟研究院/莊承銘 助理研究員

比較美國農業部與我國農委會所推動的農業科技專案計畫,其共同點為兩者皆鼓勵企業主動投入農業創新研發,並配合政府施政方針,以降低企業投入研發風險與負擔,最終將研發成果商品化。而機制差異則在於:(1)農業業界科專申請資格不限中小型企業;(2)我國補助經費較美國少,且申請人須提出配合款。展望我國農業業界科專推動模式已有一定基礎,建議政府應將法規與相關配套措施適時進行調整與修正,以利符合現行產業運作模式。

鑒於全球化競爭態勢益趨明顯,科技與創新對國家競爭力具極大的影響力,產業之競爭已由傳統資源之有效利用轉向知識經濟競爭,農業產業亟需創新思維,以帶動產業發展新氣象。故本文將介紹美國農業部(United States Department of Agriculture, USDA)轄下國家糧食與農業研究所(National Institute of Food and Agriculture, NIFA)推動之農業科研計畫,並與我國行政院農業委員會(以下簡稱農委會)推動之農業科技專案計畫比較,希冀提供相關單位推動農業創新與研究發展時參酌。

累計2013~2015年美國AFRI計畫申請與通過狀況,其通過計畫件數與經費預算有逐年成長趨勢;基於科學與技術之創新發想,美國SBIR計畫則針對具有潛力的計畫進行補助,顯見美國政府持續並積極投入補助學研單位進行農業科技研發。

美國農業部推動之農業科研計畫

美國農業部是美國聯邦政府的內閣部門之一,其施政目標為支持農業生產與提高美國人民的生活品質。為提升美國農業部在食品、農業、自然資源、大眾政策及科學技術之管理效率,美國農業部針對不同的業務範圍進行組織分工,其中對於研究、教育及經濟(Research, Education and Economics, REE)之業務範圍項下的國家糧食與農業研究所,其負責美國國內農業產業的科技發展,致力於相關補助計畫之推動與績效評估,包括基礎研究、應用研究及農業人才培育等,並聚焦於可提升國內農業與社會的重要議題與活動,如提高食品安全等。

以下將從國家糧食與農業研究所推動的計畫,列舉兩項類似我國農委會推動之農業科專計畫,包含農業與食品研究計畫(Agriculture and Food Research Initiative, AFRI)與小型企業創新研究計畫(Small Business Innovation Research, SBIR),並分別描述。

農業與食品研究計畫

農業與食品研究計畫是國家型的農業科技競爭型補助計畫,基於2008年美國國會制訂並於2014年重新授權的農業法案,由國家糧食與農業研究所推動,並優先支持農業法案訂定的六項重點領域,包含動/植物之健康與生產及其產品開發、食品安全與營養及健康、生質能源與自然資源及環境、農業系統與技術,及農業經濟與農村社區,其目標為防止兒童肥胖、改善農村經濟、增加糧食生產、創造新能源、減緩氣候變遷影響、解決供水問題、確保食品安全與衛生,以及培育下一代農業勞動力。該計畫類似我國農委會推動的學界與法人科專,申請人皆以學研機構為主,用意是解決全美國、地區性或多個州的農業與食品發展有關之關鍵問題,其補助類別包含農場效率和盈利能力、牧場經營、再生能源、林業、水產養殖、農村社區與企業、人類營養、食品安全、生物技術及一般育種。而為因應預估2050年世界人口將達到90億人,屆時土地與水資源將減少,且氣候變遷將更加險峻,該計畫目前鼓勵投入符合食物、纖維及燃料需求之相關科研計畫。另一方面,針對開發新技術與勞動力,以推動國家安全、能源自給自足及國人健康之研發議題亦相當重視。

AFRI申請機制

申請AFRI補助之計畫內容需從與農業知識有關的研究、教育及推廣等三個項目中,至少滿足兩項,且分為基礎研究、應用研究、單一學科及多項學科,確保計畫能以科學為基礎,從而朝向明確且實際的方向深入研發。而申請資格則包含農業試驗所、學院或大學、基金會及其他研究機構和組織等,或由兩個或以上之單位組成聯盟。而計畫類型則包含整合型農業計畫(Coordinated Agricultural Projects, CAP)及糧食與農業科學補強計畫(Food and Agricultural Science Enhancement, FASE)。前者是包含多個研究機構且補助金額達數百萬美元的大型整合型計畫;後者則是為提升研究機構的競爭力,以補助方式鼓勵科學家與教育工作者優先從事與農業科技研發有關的重點項目所推動。

從AFRI歷年補助預算來看,累計2013~2015年AFRI計畫申請與通過狀況(表1),其通過計畫件數與經費預算有逐年成長趨勢,顯見該國政府持續並積極投入補助學研單位進行農業科技研發,且2016年美國總統已宣布2017年將提供七億美元全面資助AFRI計畫,其經費規模大幅高於2016年之3.5億美元,顯示美國農業部推動該計畫之用心。於一項最新的成果案例指出,透過該計畫的補助,已使美國奧本大學建立一個精準、快速且低成本的友善檢測系統,該系統可同時監測多種食源性的致病菌,大幅提高食品供應鏈之病原檢測效率,強化國內食品安全管理。

表1 美國推動AFRI計畫申請與通過狀況
美國推動AFRI計畫申請與通過狀況
資料來源:https://nifa.usda.gov/afri-annual-synopsis-archives、本研究整理(2017)。

小型企業創新研究計畫

另一個由NIFA推動的競爭型補助計畫則為小型企業創新研究計畫,其類似我國所推動的SBIR計畫與農業業界科專計畫。而美國的SBIR計畫是根據1982年制定的小型企業創新發展辦法所推動,由美國的小型企業管理局(Small Business Administration, SBA)負責並制定法規,協調與指導包含美國農業部、環保署、教育部及太空總署等11個聯邦機構推動,希望透過美國聯邦政府的經費補助,鼓勵小型企業投入創新研發,而小型企業管理局將審查各機構計畫執行情況與成效,並每年向國會報告。

該計畫目標包含:(1)鼓勵小型企業投入創新研發;(2)強化小型企業投入或配合政府的研發成果與重點;(3)鼓勵小型企業將研發成果商品化;(4)鼓勵女性工作者與社會或經濟較弱勢的企業參與。其補助方式並非貸款或幫助公司營運,而是基於科學與技術之創新發想,針對具有潛力的計畫進行補助。

NIFA推動之SBIR申請機制

SBIR計畫在美國農業部由國家糧食與農業研究所成立辦公室負責,舉凡與農業有關的研發活動,如符合計畫目標,並能從而產生重大利益者皆可申請,其計畫申請資格為在美國的營利企業,由美國國民擁有超過半數的所有權或控制權,且員工人數包含關係企業不超過500名的小型企業。另外若為子公司,其母公司若非屬小型企業,則子公司亦不符合申請資格。而該計畫依公告徵求,其計畫補助類型含兩種(表2),phase I係指針對具可行性的計畫進行研究,如申請通過並順利執行,後續可申請經費規模更高,且期程更長的phase II計畫,以完成商品化開發。此外,該計畫也鼓勵大學或政府研究人員參與,惟因申請人主要為業者,故研究機構的參與比重有一定比例限制。

表2 美國USDA推動的SBIR計畫型式
美國推動AFRI計畫申請與通過狀況

該計畫補助類別共十項,包含森林與相關資源、植物生產與保護―生物類、動物生產與保護、空氣與水及土壤、食品科學與營養、農村發展、水產養殖、生物燃料與生質產品、中小型農場及植物生產與保護―工程類,其經費預算依照當年度各類別申請的計畫數量進行分配。而計畫審查重點則與計畫申請型式有關,針對phase I的申請計畫將依照其科學與技術優勢進行審查,並評估商品化潛力;而針對phase II的申請計畫則評估該計畫從phase I成果繼續投入之可行性。申請phase I未通過之計畫可於下次公開徵求時再次提出申請,而phase II未通過之計畫則僅限申請一次。

該計畫推動至今,其通過的計畫數與預算數有逐年成長趨勢(表3),顯見其持續促進企業投入技術創新之用心,根據最新的成果案例指出,由業者開發的硝酸鹽類檢測套組,可使農場管理者即時偵測田間硝酸鹽含量,幫助業者管理硝酸鹽濃度,以評估氮肥使用量與成本,並減少環境汙染;另一項案例則是由業者開發一種生產天然藍色染料的新方式,可取代一般常用的合成染料,以減少水源汙染,及改善合成染料於環境中分解緩慢,進而造成汙染的問題。

表3 美國推動SBIR計畫申請與通過狀況
美國推動AFRI計畫申請與通過狀況
資料來源:"USDA Overview 4/21/2016 - Center for Innovative Technology"、本研究整理(2017)。

美國農業部的SBIR計畫,對申請人之資格限定為中小型企業,其類似我國經濟部之SBIR計畫;而比較科專計畫補助,美國補助金額高且全額補助的方式,確實可有效降低業者投入研發的負擔,此部分我國則尚有提高金額的空間。

我國的創新研發計畫

(一)經濟部推動之小型企業創新研發計畫

相較於美國農業部轄下國家糧食與農業研究所推動的小型企業創新研究計畫,我國經濟部中小企業處依據「經濟部協助產業創新活動補助及輔導辦法」所推動之「經濟部小型企業創新研發計畫」,其計畫名稱與目的和美國相同,皆希望能帶動中小企業投入創新研發活動,而我國推動的SBIR計畫,其計畫屬性分成創新技術與創新服務,申請階段則分為三個類型,包含phase 1、phase 2及phase 2+。特別的是,該計畫為經濟部所推動,因此在申請須知提到,針對「創新技術」的部分,計畫範圍應屬經濟部業務職掌範圍的產業技術。故就農業科研的角度來看,若計畫內容屬於農業範疇(農委會範疇),則較不易獲得支持,此時則建議研提由農委會所推動的農業業界科專計畫。

(二)農委會推動之農業科專計畫

農委會推動的農業科專計畫是以研究與開發為主,產業化為目標,針對農業技術、產品或建構農業相關技術研發環境投入研發之科技專案計畫,為跨領域、整合型及延續性之科技計畫。該計畫包含三類科專,2006年率先推動法人機構執行農業法人科專計畫,2007年起實施農業業界科專,2010年則實施農業學界科專計畫,累計推動至今,已有相當亮眼成效。

農委會推動之農業業界科專計畫申請機制

農業業界科專計畫是為鼓勵國內企業主動投入農業科技研發,加速農業科技產業化及提升產業競爭力,除實質補助具創新性的技術產品外,也鼓勵企業打造農產品品牌市場、創新營運模式及創造農業產業價值等類型之研發活動。該計畫申請資格不限中小型企業,凡國內依法規登記之獨資、合夥事業、法人、農業產銷班或公司,且非銀行拒絕往來戶者皆可申請。此外,該計畫可編列向學研單位進行技術移轉或委託研究之工作項目,惟其比重不得超過40%,以維持申請業者之主導性(表4)。

表4 農業業界科專計畫申請形式、類型及期程
美國推動AFRI計畫申請與通過狀況
注:本表幣別為新臺幣。
資料來源:“農業業界科專計畫申請作業手冊(106年公告版)”,https://agtech.coa.gov.tw/

最新的成果案例提及,該計畫已協助家禽業者導入農委會畜產試驗所技術,整合從種原、養殖、屠宰至萃取製程,再經加工技術完成產品開發上市。此外,亦協助光電業者跨足漁業領域,承接農業學界科專成果,研發LED高效能集魚燈具,應用於遠洋秋刀魚與魷魚捕撈作業。另考量目前研發趨勢與內涵逐漸加深,除由學研單位協助計畫部分工作內容外,為完整串聯產業鏈,農委會亦鼓勵申請人以垂直、水平或跨領域、跨業間進行整合,以聯合申請型式申請計畫,故推動「創新研發聯盟」計畫,並於2016年年底試行,2017年起配合農業業界科專之單一申請型式計畫公告徵求。該「創新研發聯盟」計畫須依據成員間共同協議,從事共同技術研發活動,以提升農業創新研發能力,除應於計畫書中敘明擬解決之關鍵問題、具體可行之創新構想、預期達成之產業效益及相關研發經驗與執行規劃外,亦需說明以研發聯盟合作機制之助益與綜效。而該類型計畫,自2016年年底公告徵求並經審查後,已有數件計畫於2017年開始執行,其執行成效有待持續追蹤與觀察。

結論:美國SBIR計畫與我國農業業界科專之推動機制差異

比較美國農業部與我國農委會所推動的農業科技專案計畫,排除美國農業部推動之農業與食品研究計畫(該計畫申請單位為研究機構),以申請單位皆為業者為例,比較美國農業部推動之小型企業創新研究計畫與我國農委會之業界科專計畫,其共同點為兩者皆鼓勵企業主動投入農業創新研發,並配合政府施政方針,以降低企業投入研發風險與負擔,最終將研發成果商品化。而其推動機制差異如下:

(一)農業業界科專申請資格不限中小型企業

美國農業部的SBIR計畫,對申請人之資格限定為中小型企業,其類似我國經濟部之SBIR計畫。經濟部SBIR計畫對申請人之資格限定為製造業、營造業、礦業及土石採取業,實收資本額在新台幣8,000萬元以下,或經常僱用員工數未滿200人者。除前述規定外之其他行業前一年營業額在一億元以下,或經常僱用員工數100人者。而農委會推動之農業業界科專,則不限制申請人的資本額、員工數及行業別等,相對較寬鬆。考量美國與我國經濟部之SBIR計畫推動前提皆為以輔導中小型企業為目標,故對資格有一定限制,而以我國農業科技研發型態來說,投入農業科技研發的業者已不止較小規模的農企業,目前具一定規模的科技業與工業亦陸續跨領域投入,故農業業界科專計畫不限定申請企業之規模,只要計畫內容與農業科技研發有關皆能研提,較有利國內企業主動投入申請。

(二)我國農業業界科專計畫補助經費較美國少,且申請人須提出配合款

有關補助經費規模以美國農業部推動的SBIR計畫經費規模較高,且為全額補助,而我國農業業界科專計畫之補助比例為50%,申請業者相對需支出至少50%的計畫總經費。比較兩者,美國補助金額高且全額補助的方式確實可有效降低業者投入研發的負擔,也較能鼓勵業者研提,此部分我國則尚有提高金額的空間。另外,全額補助需留意,若以鼓勵企業主動投入農業創新研發之角度,如採全額補助,容易降低企業投入研發之經費支出,且透過政府補助經費購買之設備,其歸屬權仍屬政府,後續如何移轉至業者或使業者認列該設備之財產,恐較具爭議。此外,美國經費規模較高的phase II計畫,需以phase I計畫通過為前提,反觀我國推動的農業業界科專計畫則無限制且執行期程最高可達三年(表5),較能使申請業者評估研發階段而適時研提。

表5 美國農業部與農委會所推動之農業科技專案計畫比較
美國推動AFRI計畫申請與通過狀況
資料來源:本研究整理(2017)。

(三)我國推動農業科專仍持續調整與精進

我國農委會推動之農業業界科專計畫將近11年,其推動歷程僅占美國農業部之小型企業創新研究計畫推動期程的1/3,故仍具持續調整空間,而為因應並符合台灣農業產業需求,我國農委會於2016年新增之農業業界科專「創新研發聯盟」計畫,即為符合現行企業所需而增辦之實例。該機制係為確保技術研發之效率與品質,以達成計畫預期效益,業者可尋求與上、中、下游關聯性產業之業者合作,共同為無形之技術資產發展成有形之商品與服務,提高研發成果價值。該成果不僅可為其他同業或異業帶來良好示範效果,亦可彰顯農業科技研發於提升產業競爭力之重要性。

展望未來,雖我國農業業界科專推動模式已有一定基礎,惟其仍有精進與改進空間。(1)首先是為了鼓勵業者配合政府施政方針,如農業生物經濟與智慧農業投入研發,如同美國針對科研計畫提出鼓勵與支持方向,建議將符合政策方向之計畫列入優先支持對象,並提高補助比例以增加誘因,降低企業負擔;(2)因應不同申請人資格、計畫內容及擬達成的預期效益,建議增設不同補助資源,以利將成果擴散並能跨領域落實,強化研發成果應用價值;(3)最後則是建議政府應將法規與相關配套措施適時進行調整與修正,以符合現行產業運作模式,實質協助企業解決農業產業發展瓶頸,當產業發展根基穩固後,企業才能永續經營,持續生產高附加價值產品,並帶動整體產業成長,進而提高國際競爭力,大步邁向新農業世紀。

參考文獻

  1. AGTECH農業科技專案計畫服務網(2017),https://agtech.coa.gov.tw/
  2. SBIR經濟部小型企業創新研發計畫(2017),http://www.sbir.org.tw/index
  3. USDA (2016), "USDA Announces $5.2 Million For Nanotechnology Research", https://www.usda.gov/media/press-releases/2016/03/30/usda-announces-52-million-nanotechnology-research
  4. USDA (2016), "Grants $20.2 Million for Food and Forestry Research and Development Projects", https://www.usda.gov/media/press-releases/2016/11/02/usda-grants-202-million-food-and-forestry-research-and-development
  5. USDA NIFA (2017), "Agriculture and Food Research Initiative (AFRI)", https://nifa.usda.gov/program/agriculture-and-food-research-initiative-afri#
  6. USDA NIFA (2017), "Small Business Innovation Research Program (SBIR)", https://nifa.usda.gov/program/small-business-innovation-research-program-sbir